司法改革年度工作报告

——促进司法裁判的统一。，最高人民法院首次发布知识产权案件年度报告，汇集了上年度审结的23件典型案件的判理摘要。这些案例在事实认定、法律适用等方面具有一定的示范功能。该举措可视为法院探索案例指导制的一部分。成都孙伟铭醉驾案定为以危险方法危害公共安全罪的判例，各地法院纷纷参照，最高人民法院就此案相关问题征求各方意见、形成共识并召开新闻发布会详解个案判决的做法，可视为指导性案例形成和发布机制的一种探索。此外，广东省高级人民法院率先探索建立省级案例指导制度，形成全省联动、层次分明的案例指导体系。

“二五纲要”明确提出建立和完善案例指导制度，但该任务尚未完成。中国建立案例指导制符合两大法系的融合趋势，具备司法的案例传统、法院的实践经验等有利基础，但也面临操作性和体制性困难，如存在可能冲击立法权的担忧。实际上，案例指导制旨在弥补成文法的不足，确立统一的司法标准，降低地方差异对司法的不当影响并规范法官的自由裁量权，只是立法阴影下适度的能动司法，只要法律适用坚持成文法优先、指导性案例为补充，就不会导致司法权冲击立法权。指导性案例的效力是关键问题，当前应赋予其事实上的拘束力，而不作为正式的法律渊源。制度建设应坚持“两步走”：当下的直接目标是化解较为严重的“同案不同判”现象，并重视案例指导制运行条件的培育，如完善判决公开制度、建立判例汇编和发布平台等；长远而言应全方位、多层次挖掘其功能，实现司法灵活性与立法严谨性的结合，促进司法统一。

（四）建立健全多元化纠纷解决机制

转型时期的冲突频繁发生，并日益呈现多样化、复杂化、扩大化、激烈化等特征，通过适当途径及时有效化解纠纷成为国家和社会的重大任务。从20世纪末开始，特别是“构建社会主义和谐社会”提出以来，多元化纠纷解决机制日益受到重视。，中央政法委与全国人大法工委牵头，最高人民法院、国务院法制办、司法部等共同参与的多元化纠纷解决机制改革项目启动。，最高人民法院将其作为年度重点改革项目，倡导各级法院积极探索。，“三五纲要”将其列为“健全司法为民工作机制”的重要内容，力求打造“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的多元化纠纷解决机制，并将调解作为重中之重，提出“调解优先、调判结合”的司法政策，出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》，积极推进多元化纠纷解决机制的实践探索。

——“调解优先、调判结合”。1980年代初到90年代中后期，伴随法治的成长，调解为法治中心的观念所抑制而受到轻视，效用明显下降。21世纪初，由于法院案件压力增大、“建设和谐社会”目标的提出等原因，调解的功能重获重视。-，最高人民法院相继颁布《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》、《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，司法部颁行《人民调解工作若干规定》，提出“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”十六字方针。，《最高人民法院工作报告》提出“调解优先，调判结合”，7月全国法院调解工作经验交流会予以重申。

调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有关调解的司法政策有过度重视之嫌，可能导致权利打折、规则缺失和司法权威的削弱。实践中，部分法院为迎合上级、追求“政绩”，进一步放大了“调解优先”的负面效应：调解被简单地与“和谐”、“为民”相等同；调解率成为法院、庭室、法官个人绩效考核的重要指标；不少法院过于强调立案调解、庭前调解，倡导建立多次、多轮、多级的调解机制；重复调解、久调不决等情形增多；少数法院甚至宣称创造了“零判决”等。这导致部分学者甚至司法人员产生司法改革正在倒退的担忧，法院毕竟不是“调解院”。有必要区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”。“调解优先”的司法政策和调解率的硬性要求值得反思。

——促进诉讼与非诉讼机制的衔接。《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》完善了诉讼与仲裁、行政调处、调解等非诉讼纠纷解决方式之间的衔接机制，赋予行政机关、商事和行业调解组织的调解协议以合同效力，明确了法院确认和执行调解协议的程序，规定劳动争议调解协议亦可申请司法确认。该意见是法院推动多元化纠纷解决机制建设的重大阶段性成果，其实质是法院对“大调解”张开怀抱，通过构建诉讼与非诉讼衔接机制，发挥审判权的引导和规范作用，力图充分调动社会资源化解纠纷，缓解法院的案件压力。但健全多元化纠纷解决机制、促进其相互衔接的主导职责在于地方党政，法院只是其中一环，其主要职责是审判，更强调为社会确立规则。赋予调解协议以合同效力有助于提升调解的地位，但效力有限且长期存在争议。长远而言，可考虑有条件地赋予人民调解等调解协议直接的法律效力，但这须以保证调解质量为前提。目前可考虑增加调解前置的案件类型，或对部分经过调解的案件实行一审终审。同时注意，法院在诉讼与非诉讼机制的衔接中不仅应对非诉讼纠纷解决机制给予指导和支持，也应履行相应的法律监督职责。

——探索设立社区法官。，在司法为民的主旋律下，一些地方法院积极探索设立社区法官。不同于个别地方将在职法官派驻社区的做法，上海市杨浦区人民法院聘用一批具有较深法律专业背景、较强责任心和协调能力的退休法官并将其派驻各社区街镇，与人民调解组织相衔接，主要从事调解、预立案和诉讼指导工作。作为司法机关与社区居民之间的桥梁，这些退休法官被亲切称为“社区法官”。此举在推进诉调对接、延伸司法功能、化解矛盾纠纷、缓解司法压力、节约司法资源等方面取得一定成效。尽管这一地方性改革并未引起较大反响，但社区法官的理念却是革命性的，其出现及发展动向值得关注。

社区法官的设立在理论上提出司法权的社会化问题，在实践中暗示了司法制度改进的一大方向——大力发展司法adr（代替性纠纷解决机制），这也是建立健全多元化纠纷解决机制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、灵活等合理因素，或直接设立司法adr，使司法救济机制更具弹性和可接近性。各种形式的司法adr皆可探索，如强制性诉前调解，法院调解的社会化，民间调解机构、退休法官等主持或参与法院调解，借鉴英国民事诉讼中的诉前议定书制度建立诉前和解制度，借鉴美国的早期中立评价聘请专业人士对诉讼风险进行评估，法院设立纠纷解决咨询机构，法院附设的仲裁，甚至私人法官。私人法官是纠纷当事人共同聘请的纠纷解决人，一般由退休法官担任，由法院指定或当事人从名单中挑选。法院附设的私人法官，其裁决即具有法定拘束力，当事人可上诉，亦可约定一裁终局，生效裁决可申请强制执行。期待更多法院在司法adr领域进行积极探索，特别是尝试设立私人法官，这可能有助于回应转型时期巨大的司法需求，打破国家对司法权的垄断，与职业法官形成竞争进而促进司法公正，并有利于探索建立符合中国国情的新型社区治理模式。

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