司法改革年度工作报告

刑事和解具有补偿被害人、促进犯罪人回归社会、恢复因犯罪而受损的社会关系、防止再次犯罪、促进案件审前分流、减少短期自由刑适用、降低司法成本并最终促进社会和谐的功能，但一定程度上也冲击了法律面前人人平等和罪刑法定原则，富人可以“花钱买刑”而穷人只能承受刑罚，这可能会放纵甚至激励富人犯罪，削弱刑罚的威慑力。此外，被害人谅解能否以及多大程度上可抵消刑罚，犯罪对社会公益的危害如何平衡；经济赔偿是否会成为被告人对被害人的“要挟”工具；重罪和死刑案件能否适用刑事和解；刑事和解扩大了司法自由裁量权而可能产生功能异化；实践探索的主体不一、标准各异、结果不同进而影响司法公平和公正等问题亦需考虑。问题的解决方向是立足中国实际，借鉴比较法经验，尽快统一刑事和解规则，或至少先就刑事和解的原则、案件、条件、程序、对量刑的影响等重要问题出台指导性意见。

——继续推进少年司法改革。自1984年首个少年刑事合议庭成立以来，少年法庭经历了从专门合议庭向专门审判庭、从刑庭向综合庭、从基层法院设置向部分中级法院也设置的发展过程，形成了圆桌审判、暂缓判决、轻微犯罪的非犯罪化裁定、监管令、社会调查报告、回访考察等独具特色的审判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在对以往改革进行阶段性总结的基础上，“三五纲要”将“配合有关部门有条件地建立未成年人轻罪犯罪记录消灭制度，明确其条件、期限、程序和法律后果”作为落实宽严相济刑事司法政策的重要内容，最高人民法院提出贯彻“坚持、完善、改革、发展”的方针，从探索设立少年法院等方面强化少年司法改革。目前，全国共建立2219个少年法庭，31个省区市高级人民法院建立少年法庭指导小组，地方三级法院少年法庭组织机构基本形成。而上海、河北、重庆、宁波、四川、山东等地已先行展开建立未成年人犯罪前科消灭制度的地方改革，如封存犯罪（刑事污点）记录、出具前科消灭证明书、作出消灭前科的裁定等，取得了较好的实践经验和社会效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于应对犯罪结构年轻化、低龄化、暴力化等日益严重的状况，有利于更好地矫正青少年犯罪、塑造温情的法院形象和促进未成年人保护。目前，少年司法改革应进一步完善地方三级法院少年法庭的设置，探索建立少年法院，在《关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》的基础上改革完善相应立法特别是合理确定受案范围，化解少年综合庭设置与审判组织专门化、法官综合素质有限的矛盾，在进一步研究试点的基础上探索建立未成年人轻罪记录消灭制度和确定合理的少年犯年龄，并在兼顾各地特色的基础上统一、规范某些制度和做法。

其他司法机关也积极参与少年司法改革，如检察院建立专门机构，加强民行诉讼中未成年人合法权益的保护，建立适合未成年人特点的审查逮捕、审查起诉等办案方式，加强对不捕、不诉未成年人的帮教和挽救工作。未成年人轻罪记录消灭制度也缘于检察机关的呼吁，上海市检察机关自以来试点的未成年人案件刑事污点限制公开制度为此积累了一定的经验。，最高人民检察院还把“完善未成年人犯罪案件办案方式，积极探索有利于化解矛盾纠纷、修复社会关系的工作机制”列为年度检察工作的主要安排。司法行政机关加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法机关的少年司法改革仍各自为政，下一步应以少年审判为核心，积极探索各机关少年司法改革措施的衔接机制。

此外，《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》针对当前职务犯罪案件呈现缓刑、免予刑事处罚等轻刑适用率偏高的趋势，明确规定职务犯罪案件的自首、立功等量刑情节的认定和运用。该意见兼具规范法官自由裁量权、落实宽严相济司法政策的双重意义，有利于遏制法检机关在自首、立功等量刑情节认定和运用中的不当情形，统一地方意见分歧较大的问题，保证刑罚适用的统一性和严肃性。

（六）规范涉法涉诉信访

信访是多年来各级党政部门面临的难题，司法机关亦不例外。以来，全国政法机关对涉法涉诉信访问题进行多次集中处理，但效果欠佳。为此，中央政法委出台《关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》，以“案结事了、息诉罢访”为工作目标，提出加强源头治理、强化排查化解、规范工作流程、下移工作重心、落实司法救助、加强协调配合、严格责任查究，特别是建立涉法涉诉信访终结制、完善调解衔接，并规定中央派出巡回接访组、各级政法机关主要领导定期接访、带案下访、网络受访等便民举措，强调把解决问题放在首位，把问题解决在源头，要求严肃处理非法代理上访牟利和教唆鼓动非正常上访行为，力图强化正常信访秩序和实现信访压力下移。

该意见是《信访条例》外关于涉法涉诉信访工作的又一重要文件，一定程度上有利于缓解上层的信访压力，强化基层责任，引导民众理性信访。但在矛盾多发、利益格局失衡、社会不公突出、纠纷预防和化解体系不完善、信访体制问题重重的社会转型背景下，信访压力不可能得到彻底改变。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等体制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和权威，涉法涉诉信访问题就难以有效化解，该意见的效用相当有限，相关改革也只能是权宜之计。信访压力下移还可能导致地方采取非常对策，如深圳市公检法司联合发布《关于依法处理非正常上访行为的通知》，规定可对14种“非正常上访行为”处以行政拘留、劳动教养乃至刑事责任，明显越权。

信访作为吸纳不满和避免冲突升级的疏导机制，担负着特殊功能。中短期内应予改革完善，既保证民众更便利地通过信访实现正义，又较好地维护党政及司法权威。但鉴于信访与法治精神的背离，长远而言可考虑废除，或将其彻底改造为补救性的常规权利救济机制。当下应重点关注：切实保护信访人的合法权益；改变信访工作业绩考核制度，完善信访工作制度；促进社会公平和司法公正，从源头上减少信访的产生。中期的改革方向是逐步集中、整合资源，更有效地处理和疏导信访。具体方案为削弱政府各部门的信访功能，逐步过渡到由专门的信访部门处理信访事务，使信访发展为一种专门性纠纷处理机制，同时提升信访层级，逐步撤销国家机关各部门信访机构，县级仅保留信访局，进而设置中央、省、地（市）三级信访机构。长远的改革方案，可考虑借鉴瑞典等国的申诉专员制度，建立专门性信访处理机构，设中央和省两级申诉专员公署，实行两级申诉制度。英国衡平法院最初的功能有些类似于信访，旨在为不能通过常规途径救济的情形提供伸冤机会，后来逐渐发展为一套正式的司法程序，最终于19世纪实现与普通法院的合并。信访机构亦可逐步专业化，最终改造为准司法性申诉机构。此项改革是一个长期、复杂的系统工程，涉及更深层次的经济、社会、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、调解、行政处理等常规性纠纷解决机制的完善相配合。

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